韩立余：加入WTO后如何加强与完善国内产业保护制度

　　2001年12月11日,中国正式成为世界贸易组织的成员。中国加入世贸的直接后果,是中国市场的全方位开放和产品及服务出口的平等待遇。目前中国政府正在落实做出的各项承诺 ,并多次正式表明,
中国政府在享有世界贸易组织成员权利的同时,会严格履行中国根据世界贸易组织协定及中国入世议定书所规定的各项义务。中国在对外履行义务的同时,如何享有相应的权利,并保证这些权利落到实处。具体到国内产业来说,就是如何加强和完善国内产业保护制度。

　　也许有人会说,世界贸易组织的规则就是禁止对国内产业提供保护、对外国产品实施歧视,世界贸易组织的基本原则之一就是不歧视原则。这当然不能算错。但世界贸易组织规则允许对国内产业提供保护也是明确的。一系列的例外条款、国际贸易救济措施(如反倾销、反补贴和保障措施)等规定,都充分证明了这一点。如果不对国内产业保护制度进行深入的研究,并制订、实施相应的保护制度,则在很大程度上,相当于放弃了我国根据世界贸易组织协定所享有的权利,我国国内产业、国民经济也会面临严重的危险。

一、WTO允许的国内产业保护措施

　　世界贸易组织是独立国家或单独关税区之间的贸易组织。从规则本身来看,其导向是一种义务导向,以规定成员的义务为原则,以保留成员的权利为例外。但实质上,成员的权利远不仅仅限于例外条款所保留的权利,其他成员义务的履行,就是自身权利的享有。另外,规则没有规定的管理经济、发展经济的权利,都由各成员保留和享有,这是由国际条约的性质决定,而世界贸易组织协定就是一项调整国际贸易的国际条约。因而,世界贸易组织允许保护国内产业的措施是很广泛的。

　　从世界贸易组织协定的调整范围来看,尽管其调整范围广泛,但主要调整与贸易有关的问题,并没有包括所有的经济问题、国内产业的发展问题。从政策层面来看,世界贸易组织协定的规定,并不制止各成员采取保障人类生命健康、提高生活水平的措施,而且这本身就是世界贸易组织协定所规定的目的。所有这些都为各成员国发展国内产业提供了广阔的空间。

　　不仅如此,世界贸易组织协定包括了大量的具体条款,允许各成员对国内产业提供保护。比较典型的有反倾销规定、补贴与反补贴规定、保障措施规定等。关税措施是关税与贸易总协定允许的保护国内产业的合法措施。“政府对经济发展的援助”条款(包括人们常说的保护幼稚产业规定),在关税与贸易总协定中占了大量篇幅。服务贸易协定中规定的国民待遇义务,也只针对成员政府自主做出的承诺,不阻碍各成员政府对没有承诺的产业提供保护。

二、政府的作用

　　世界贸易组织建立的主要目的是“扩大货物和服务的生产和贸易”。因而,从根本上来说,这一制度的最大受益者是从事货物和服务生产与贸易的企业。关税减让、市场开放、消除各种贸易壁垒,都极大地促进了生产与贸易的发展,从而带动了人民生活水平的提高。然而应该看到,企业虽然享有世界贸易组织规则带来的利益,但却不能直接享有世界贸易组织体制创设的法律权利。

　　世界贸易组织是一个政府组织。在这个组织中,享有权利、承担义务的是各成员政府。生产商、贸易商等（以下统称国内产业）,不能依据世界贸易组织的各项规则直接主张权利。世界贸易组织对国内产业的保护,是通过政府进行的。政府是国内产业的代表,是国内产业的法定代理人。在国内产业利益遭到其他成员及其产品的损害时,由政府代表国内产业向其他成员提出抗议、进行磋商、采取措施,在双方政府自己不能解决争端时,由该政府向世界贸易组织提起促进企业的利益,在这一世界贸易体系中,
直接关系到国内产业的兴衰成败。这一特征在贸易救济措施中体现得最为明显。

　　与产业自己相比,政府对产业的情况可能不很熟悉、对外来产品的威胁可能不很敏感。产业协会或行业组织构成了政府与企业之间的联系纽带。因而,政府、产业协会和企业的密切联系和互动,是世界贸易组织规则发挥作用的前提和基础。

三、美国的做法

1.国内产业对政府政策的影响
　　在1999年世界贸易组织西雅图部长会议上,美国克林顿政府提出要在世界贸易组织中加入劳工权利的规定且态度坚决,令许多与会代表为之瞠目,这次会议也因分歧太大无果而终。在2001年世界贸易组织多哈部长会议上，美国布什政府根本没有提劳工权利问题，与两年之前的态度形成鲜明对比。美国政府态度的这一变化，并不是说劳工问题已不重要，主要原因在于代表劳工利益的政党利益发生了变化,如今是共和党执政。换句话说,影响政府政策的国内产业发生了变化。

　　2001年年底,美国国际贸易委员会作出了对钢铁产业提供保护的建议。2002年3月,美国总统宣布对进口钢铁实施保障措施,招致包括中国在内的许多国家的反对。翻开美国商业部、国际贸易委员会反倾销、反补贴和保障措施调查的案卷,就会发现钢铁产业的调查占了很大的比例。在世界贸易组织争端解决机构处理的案件中,有关美国钢铁产业的案件比较集中。这些都从一个侧面表明了美国政府对国内钢铁产业保护的态度和力度。

　　上述事例表明,美国国内产业对美国政府、美国政治影响之深之大。这种以产业为背景的政党政治,以美国最为典型,但不独美国专有。其他发达国家也存在这种情况。另外,美国存在强大的游说集团,其中包括各种各样的产业集团,对美国政府政策施加影响。产业对政府巨大的影响力,为政府对产业的保护提供了社会基础和内在动力。

2.美国301条款。
　　美国的301条款长时间以来是美国对其他国家采取单方面措施的法律依据和有力武器。根据这一条款,如果美国认为其他国家损害了美国的贸易利益,如果其他国家没有采取补偿性的措施,美国政府就可依据301条款采取报复措施。世界贸易组织协定生效后,尤其是欧共体对美国301条款向世界贸易组织争端解决机构申诉、争端解决机构作出裁定后,美国重申,对世界贸易组织成员,在争端解决机构作出相应的裁决之前,不根据301条款采取措施。美国301条款的锋芒减了许多。

　　但美国没有改变的是301条款赋予企业申诉的权利和保证这一申诉权利的制度。美国301条款有一般301、超级301和特殊301之分。特殊301条款针对知识产权案件。一般301条款和特殊301条款的区别,
在于美国有关政府部门对企业申诉采取措施的裁量性和强制性。如果有关措施被列入超级301条款,美国贸易代表必须采取措施,解决这一问题。美国的301条款制度为政府保护国内产业提供了法律上的实施机制。美国自己将这一制度称为国际条约的监督实施机制。

3.美国的产业协会、商会制度。
　　在市场经济的发展和运作中,国家很少直接参与企业的经营、规划。统一协调不同企业规范的,是企业组织的产业组织或协会、商会。产业组织是具体企业的规范制定者、纪律守卫者和利益保护者。美国的产业组织或企业,利用合法的游说制度,利用对政治选举的影响力,千方百计地争取对自己利益的法律保护。美国采取的钢铁保障措施,典型地说明了这一点。美国产业协会除对本国政府施加影响、寻求政府保护外,还通过各种渠道扩大自己的影响。例如,美国钢铁协会还以法庭之外的形式,向世界贸易组织专家组和上诉机构提交材料,试图影响专家组和上诉机构对保护国内产业措施的措施。

四、我国面临的新问题

　　我国经济正处于转型时期。从计划经济向市场经济转变,从建立市场经济框架向确立市场经济规则转变。与此同时,政府的职能也在发生转变,从指令型向服务型转变,从长官意志向科学决策转变,从政府与企业一体向政府企业分开转变,从政府为主导向企业为主导转变,地方特殊政策向全国统一政策转变。

　　在这一转变之前,中国企业几乎没有自己的利益。中央政府部门代表中央企业的利益,地方政府部门代表地方企业的利益。这个时期的问题不是政府部门不代表企业利益的问题,而是太代表企业利益以致于到了忽视企业利益的程度。例如,电信部门代表电信企业,外贸部门代表外贸企业,运输部门代表运输企业。政府与企业的关系是利益一体的父子关系。

　　随着政企的逐步分开和产权的逐步明晰,随着三资企业和民营企业的不断增多,政府部门的职责也发生了变化,政府职责不再是保护自己的企业利益问题,而是如何保护、促进整个产业利益的问题。

　　与此同时,还应该看到,在转型过程中,在我国建立市场经济的过程中,出现了对企业利益关注不够的倾向,权力利益交易现象增多。在某些企业利益得到政府部门保护的同时,整个产业范围的正当利益保护有所削弱。企业、地方包括个人通过正常渠道反映问题得不到应有的重视,反映的问题得不到及时的解决。某些地方出现的恶性案件,除了其他原因外,政府机构、官员拖沓、推诿,也是促成有关问题形成死结的原因之一。政府从企业利益的直接体现者、代表者退到企业利益、产业利益的保护者时,政府部门保护企业利益的利益驱动减弱了,甚至出现以政企分离为理由漠视企业利益的情况。

　　在其他发达国家中直接代表企业利益的商会、协会,在其他国家中存在的企业自律制度,在我国发展得还很不完善。一方面企业不能通过商会协会来保护自己的利益,另一方面,企业不受商会协议制度纪律的约束。造成这一情况的原因很多,但商会协会在我国市场经济制度中的地位不明、职责不清,是很重要的原因。

　　在政府部门对企业产业利益保护不力的情况下,我国企业缺乏正常的渠道影响政府部门的决策,对政府部门人员的罢免和任命缺乏影响力。政府如何加强对国内产业的保护,成为亟待解决的问题。在中国加入世界贸易组织、履行不歧视义务的背景下,这一问题变得更加突出。

　　另外有一个倾向值得注意。在有些政府部门和工作人员中,存在着一种错误地认识,认为在中国加入世界贸易组织后,保护国内产业违反世界贸易组织规则,应减弱而不是加强国内产业的保护。如果这种认识扩散开来,付诸实施,将会产生极为严重的后果。

五、加强完善国内产业保护制度

　　保护国内产业,不只是保护某一产品,它的意义更重大、更深远。在我国人口众多、资源相对缺乏的国情情况下,建立有活力的国内产业,不仅能够增强我国产品在国际市场上的竞争能力,还能够扩大就业、提高人民生活水平、增加社会安定与团结,而这些正是我国政府所致力于实现的目标。另一方面,加强国内产业的保护,不能仅考虑经济意义上的比较优势。许多国家都对没有比较优势的产业提供支持、保护。

　　加强和完善国内产业,认识是前提,制度是关键。没有切实可行的保护制度,就不能有效地持之以恒地保护国内产业。加强和完善国内产业保护制度,可以从下述几个方面入手。

1.建立企业向政府反映利益关注的正常渠道,确立政府人员对待企业申诉的责任机制。

　　各相关政府部门,应建立与企业的正常联系渠道、建立企业反映情况的正常渠道,并建立相应的机制。企业向某一政府部门具体接待人员反映的问题,不是向该接待人员个人反映的问题,而是向国家政府反映的问题。因此,对企业反映的问题,应该有相应的处理机制。相关部门应对企业反映的问题进行调查研究,在此基础上作出决定，或者立即采取相应的对策,或者暂时不采取措施。对作出的决定,应向反映问题的企业通报。有关部门应当定期地讨论企业反映的问题,找出企业普遍存在或反映的问题,及时解决。为了约束监督政府部门具体工作人员的工作,政府部门内部可以制定相应的责任机制。

　　相关政府部门应不时地或定期地召集企业通报情况,尤其是与外国产品/服务竞争的情况,包括国内情况和国外情况。及时了解掌握产业信息,并及时给予指导。例如,我国出口产品对某一具体市场出口增加迅猛,市场份额迅速提高,这时就要注意进口国的反倾销问题或保障措施问题。相反,如果外国产品在国内市场中的份额增大,也可提醒国内企业注意国内外产品的竞争情况,适当时可以提起反倾销或保障措施调查,而不是在不公平的竞争条件下被动削价竞争。

2.建立和完善产业协会、商会制度,发挥协会、商会保护国内产业的作用。

　　 在完善市场经济体制的过程中,我国也陆续建立了产业协会、商会。但目前的产业协会、商会还不能满足保护国内产业的需要。有些产业协会、商会仅仅起到了政府传声筒的消极作用,起不到促使政府保护国内产业的积极作用。在政府保护国内产业不力时,其不足表现得更加明显。

　　在法律制度上、体制上确立产业协会、商会的作用,赋予产业协会、商会一定的权利和职责,是健全市场经济体制、加强国内产业保护的关键。这样的产业协会、商会,既能约束企业,也能保护企业。它们代表企业、产业的利益,向政府提供建议、提出申诉,谋求和促进国内产业的发展；同时对企业中的害群之马予以制裁,发挥自律机构的自律作用。

　　如前所述,在世界贸易组织的贸易救济制度中,提起反倾销调查、反补贴调查、保障措施调查申诉的,主要是产业协会、商会。这从一个侧面说明了产业协会、商会的重要性。另外,在制定行业标准、产品标准、行业准入标准方面,产业协会、商会也发挥着不可替代的作用。

3.进一步完善已有制度,采取切实措施,

　　 加大国内产业保障力度。以世界贸易组织允许的贸易救济机制为例。我国的保障措施条例、反补贴条例和反倾销条例都规定,调查机关对企业的申诉决定发起调查或不发起调查。但对决定不发起调查的情况,并没有进一步的规定。例如,是否向申诉企业提供书面裁定,该裁定是否提供了拒绝发起调查的理由,申诉企业如果对该裁定不服,是否可以申诉行政复议或向法院提起审查要求。针对我国的现实情况,为了更有力地保护我国的产业,做出这样的规定是必要的。在国务院发布的条例没有进一步规定的情况下,可以通过有关部门的实施规则作出进一步的规定。这既可以有助于对行政机构的裁量权进行有效的监督,又可以保障企业的正当利益获得应有的注意和考虑。

　　在欧共体打火机标准事件中,温州的生产企业自己去欧盟交涉,反映了我国相关政府部门的被动。这样做的效果很差,事实也证实了这一结论。因为欧盟完全可以不予理会温州生产企业的意见,或者说没有义务这样做。但如果换了中国政府去交涉,根据世界贸易组织规则交涉,结果可能有所不同。

4.科学制定产业发展政策。

　　 在政企分开之前,政府直接代表着企业利益,产业管理部门直接代表着产业利益。而在政企分开、政府成为管理者之后,在多种利益冲突的情况下,如何科学地制定产业政策、保障产业的利益,就变得日益突出。

　　以大豆为例。我国目前对大豆的需求还存在缺口。种植者(农民)、进口商和加工商的利益存在一定的矛盾和冲突。对进口商和加工商来说,什么来源的大豆便宜就选择什么来源的大豆。进口商和加工商所追求的是纯粹的经济利益。而发展国产大豆种植,有利于种植者,可能导致种植者收入提高、进口商和加工商利润降低。如何权衡进口商和加工商与种植者之间的利益？众所周知,我国很多地方只适宜种植大豆,且有很大的生产潜力。如果减少大豆生产,数以千万计的农民将失去生活保障。在这种情况下,在农民问题是中国最大问题的大背景下,完全依赖于进口大豆,放弃对国内大豆产业的保护,可能是不明智的。

　　因此,科学地制定产业发展政策,对保护国内产业的发展极为重要。这包括几个方面。首先是政策的一贯性与连续性。朝令夕改式的政策,对国内产业的保护与发展,是毁灭性的。而政策的一贯性与连续性,则是建立在充分的科学证据之上的,是考虑、吸收了各相关利益的结果。在这一过程中,特别要注意势薄力单、缺乏组织但影响面广的群体利益,如消费者、小企业和农民的利益。必要时,可以参考与产业利益没有直接利害关系的专家、学者的意见。

5.充分利用世界贸易组织实体性和程序性规定,坚定合理合法地加强国内产业保护。

　　 世界贸易组织允许各成员保护国内产业,只要不对外国产品、服务或服务供应商实施歧视。除了上述提到的贸易救济措施、关税等措施外,各成员方还可以利用技术标准、检疫措施保护国内产业。

　　除了利用世界贸易组织规则的实体性规定外,我国还可以利用政策制定程序、争端解决程序,来保护国内产业。某些政策制定出来以后,可能遇到其他成员方的反对。与其他成员磋商的过程,也是保护国内产业的过程。在最终修改现行政策之前,国内产业可以从现行产业政策、行业标准等规范中得到保护。争端解决程序更为国内产业保护提供了广阔的空间。从产生争议到双边磋商、正式提起争端解决程序、争端解决机构做出裁定、被诉方实施这样的裁定,需要几年的时间。利用这一程序争取国内产业的发展时间,是完全符合世界贸易组织规则的。其他WTO成员已经充分利用了这一制度,值得我国学习和借鉴。

　　坚定地保护国内产业,是一国政治经济的需要,也是世界贸易组织各成员所采取的国策。值得注意的,我国有的政府部门、政府工作人员在初步了解了世界贸易组织的规则后,出现了畏首畏尾的恐惧心理,觉得这也不能做那也不能做。这种心态对保护我国国内产业是极为有害的。经过调查研究、科学地做出决策后,要勇敢地坚定地实施这样的政策。只要是有利于我国经济发展、社会进步的,就要无所畏惧地去做。中国加入了世界贸易组织,理应履行相关义务并享有相关权利。虽然中国不会无视世界贸易组织的纪律,但一昧地强调履行义务,无视乃至损害中国国家利益、经济利益,绝对不是中国政府的最大目标。根据世界贸易组织的现行规定,一成员采取的措施被争端解决机构裁定违反有关规则后,只要该成员取消或修改了这一措施,对以前措施给其他成员造成的不利贸易影响,该成员不负责任。再说,一项措施是否违反世界贸易组织的规则,不是个别成员说了算,只有在争端解决机构裁定违反有关规则时,才真正违反世界贸易组织的有关规则。因此,我国政府部门及工作人员,完全不必投鼠忌器,自己束缚自己的手脚。